segunda-feira, fevereiro 19, 2018

Assembleia da República pode sem referendo

Depois de tanta incerteza, também ditada pelas circunstâncias próprias do diálogo e das negociações, chegou-se a um ponto em que foi possível tornar públicos alguns consensos e submete-los à AR.
O aspecto que me parece transcendente é que finalmente se deu um passo significativo, na medida em que se definiu a direcção e o objectivo a alcançar. Pelo que doravante não se vai mais discutir se avançamos ou não com a descentralização. O que se pode e deve discutir agora são as formas, o grau e o ritmo do processo.
Por isso me parecem precipitadas, ou excessivas, as críticas que proclamam tratar-se de um total retrocesso da democracia.
Penso que devemos ter uma perspectiva crítica, esse é um direito e um dever, porque afinal estamos a discutir o nosso próprio futuro, o que queremos ser e como queremos ser. Daí que todo o cidadão tem direito á palavra.
Por razões que todos gostaríamos de poder escrutinar, não houve, infelizmente, uma fase de socialização desta problemática, nem nos partidos nem na sociedade em geral.
Mas como o debate na AR é o momento em que se vai proceder ao «aprimoramento» ou «aperfeiçoamento» do documento submetido, é nesse compasso que a sociedade tem oportunidade de contribuir no debate, fazendo ouvir a sua voz, melhor, as suas vozes, às quais certamente os deputados estão e estarão atentos.

É neste espírito e contexto que junto a muitas outras opiniões a presente abordagem.
Das muitas questões que a Proposta de Lei de Revisão Pontual da Constituição submetida à AR pelo PR, no dia 9 de Fevereiro de 2018, tem suscitado, considero necessário, pela sua importância crucial, destacar três, de cuja solução depende a garantia de uma revisão juridicamente coerente e democraticamente aceitável. Trata-se das seguintes questões:

1.    A questão da observância ou não do prazo do nr°2 do artigo 291 da Constituição;
2.    A questão da necessidade ou não da dupla revisão;
3.    A questão da composição dos Governos Provinciais, dos Governos Distritais e dos Conselhos autárquicos.


I
Da observância ou não do nr°2 do artigo 291
Resultado de imagem para teodato hunguanaO nr°2 do artigo 291 fixa um prazo de 90 dias, antes do início do debate, para o depósito das propostas de revisão. A aplicar-se este prazo ao caso vertente, o debate só poderia ter lugar em Maio, provavelmente depois, ou então em cima, do encerramento da sessão da AR, com o risco de sobreposição com os prazos do calendário eleitoral.

Porém, esta questão só é suscitada pelo erro na indicação do dispositivo aplicável ao caso. Com efeito nós estamos perante uma proposta de revisão, a um tempo pontual e extraordinária, a qual deve ser feita, não ao abrigo do nr°2 do artigo 291, mas ao abrigo da segunda parte do artigo 293 (Tempo). Portanto o que a AR deve fazer é assumir, por via de deliberação, os «poderes extraordinários de revisão, aprovada por maioria de três quartos dos deputados da Assembleia da República» tal como previsto neste dispositivo.  
Assim, este é um falso problema.


II
A questão da «dupla revisão»

É pacífico que qualquer revisão constitucional deve fazer-se com observância da própria Constituição. Uma vez que a Constituição estabelece limites materiais ao poder de revisão, estes deverão ser respeitados sob pena de inconstitucionalidade. Salvo se, previamente, e antes de a AR entrar na apreciação e deliberação sobre a presente proposta, proceder á alteração dos limites materiais que a obstaculizem.
Porém, ainda, no nosso caso a Constituição estabelece, no nr°2 do artigo 292, que as alterações aos limites materiais «são obrigatoriamente sujeitas a referendo». Assim, o referendo afigurar-se-ia como uma barreira intransponível, pelo menos em tempo útil, para a viabilização da presente proposta de revisão.
Contudo, para entendermos a natureza da dificuldade com que nos confrontamos e o seu carácter, superável ou insuperável, temos que lançar mão de elementos extra-constitucionais que levam, neste caso, a relativizar o próprio texto da Constituição. Assim,

1.    O presente texto da Constituição formalmente resulta de um processo de revisão, tendo sido adoptado por uma maioria de dois terços dos Deputados da AR.
2.     A AR que adoptou o presente texto não foi uma Assembleia Constituinte eleita para o efeito, mas foi a Assembleia ordinária assumindo poderes de revisão.

A questão, que é imperioso colocar, é: se a presente AR tem precisamente os mesmos poderes de revisão que aquela que adoptou a Constituição de 2004, isto é, nem mais nem menos poderes, como se pode tomar como intransponível uma condição que funciona como um super-limite, na medida em que cobre todos os outros limites? Que funciona como imposição de uma limitação aos poderes de revisão da actual AR que, como disse, tem exactamente os mesmos poderes da AR que em 2004 adoptou a presente Constituição?
Tal só seria admissível se aquela AR de 2004 tivesse sido uma Assembleia Constituinte, eleita como tal, ou, não o sendo, tivesse submetido a referendo o texto constitucional.
Não se tendo verificado nenhuma das referidas circunstâncias, forçoso é concluir que a presente AR pode alterar, tanto os limites constantes do nr°1 do artigo 292( o que, aliás, tem sido a prática em relação à Constituição Portuguesa, matriz da moçambicana) , como o próprio nr°2 desse dispositivo, sem o condicionalismo do referendo, em processo de revisão prévia ou autónoma.

III
Da desnecessidade de «dupla revisão»
Sem prejuízo de quanto acaba de ser dito, a suposta necessidade de se proceder por via de uma «dupla revisão», como condição para se avançar com a presente Proposta de Revisão, decorre de se considerar que a alteração do modo de eleição dos presidentes dos municípios, da actual «eleição directa», nos termos do nr°3 do artigo 275 da Constituição( o qual estabelece que «O órgão executivo da autarquia é dirigido por um Presidente eleito por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal e periódico dos cidadãos eleitores residentes na respectiva circunscrição territorial»), para uma eleição por via da Assembleia da autarquia, violaria o limite material estabelecido na alínea e) do nr°1 do artigo 292.
Vejamos o que estabelece esta alínea e), a saber:
«As leis de revisão constitucional têm de respeitar:
………………………………………………………………………………..
e) o sufrágio universal, directo, secreto, pessoal, igual e periódico na designação dos titulares electivos dos órgãos de soberania das províncias e do poder local;»

Para dissipar equívocos desnecessários esclareça-se desde logo que «titulares dos órgãos» são o PR, os Deputados da AR, os membros das Assembleias Provinciais, os membros das Assembleias autárquicas e os Presidentes das autarquias.
Ora os cidadãos exercem o direito de sufrágio, nos termos desta alínea e), tanto quando votam em boletins separados, um para a Assembleia e outro para o candidato a Presidente do Município, como quando votam num único boletim e numa lista para todos os titulares. O que se exige neste último caso é que haja a clara e explícita individualização de quem no boletim de voto é o candidato a Presidente. E universalmente a forma de designação do candidato, neste caso, é por via do cabeça-de-lista. Mas isso tem de constar imperativamente na própria Constituição. E nesse caso continuamos a ter «sufrágio universal, directo, secreto, pessoal…»
Tanto assim é que não ocorreria a ninguém considerar que o sistema vigente na RAS, nos EUA, em Angola ou nas autarquias em Portugal, não respeitasse o princípio do «sufrágio universal, directo, secreto, pessoal…», quer porque, nos casos da RAS, de Angola e das autarquias em Portugal (vejam-se no caso de Portugal, o nr°3 do artigo 239 e a alínea h) do artigo 288 da Constituição), sejam os cabeças de lista, quer porque, nos EUA, seja um colégio eleitoral eleito pelos cidadãos a designar o Presidente!
Portanto a alteração, se for feita nos termos aqui expendidos, rigorosamente não viola a alínea e) do nr°1 do artigo 292, porque a eleição não deixa de ser directa (contrariamente ao equívoco que se está a generalizar sobre o que é uma eleição directa…). Apenas altera o modo como se organiza o sufrágio, sem lhe retirar os elementos essenciais contidos naquela alínea e). Mas, no caso vertente, constando o modo específico de organização do sufrágio no nr°3 do artigo 275 da Constituição, haveria sim que se alterar este dispositivo, sem necessidade de se mexer nos limites materiais, logo sem se enveredar pelo mecanismo da «dupla revisão».
O que já não colhe se forem os partidos com maioria nas Assembleias a designarem directamente os Governadores ou os Presidentes dos Municípios, independentemente da ordem em que estiverem nas listas submetidas à CNE e tornadas públicas. É preciso ter presente que estas listas, uma vez aprovadas e publicadas pela CNE, são inalteráveis durante todo o processo eleitoral e durante todo o mandato dos órgãos eleitos.
Pelo que, nesta hipótese de designação directa pelos partidos, que constituiria uma alteração de todos os pressupostos em que assenta a legislação eleitoral e o funcionamento das instituições delas resultantes, seria inevitável a «dupla revisão». E não vou discorrer aqui sobre as insolúveis questões que se levantariam não só quanto á democraticidade desse processo, como quanto á juridicidade do mesmo para se poder inserir numa Constituição da República.


IV
Da composição dos Governos Provinciais
A questão da composição e do funcionamento do Governo Provincial, na Proposta designado de «Conselho Executivo Provincial», está omissa, levando a pensar que é tacitamente remetida á lei ordinária.

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Considero que a ser assim, tudo continuará a passar-se como até aqui, isto é, tal como nas autarquias com os Presidentes dos Municípios, o Governador que sair das eleições, irá designar a seu critério os restantes membros do Governo. Do que vai resultar invariavelmente uma composição monopartidária, independente da composição pliuripartidária da Assembleia respectiva.
Ora, a ser assim, não se terá dado absolutamente nenhum passo para a inclusão de que tanto se fala, nem se terá criado o espaço de convivência e coabitação que é essencial para a reconciliação. O critério do «the winner takes all» é por definição excludente, não abre caminho nem á inclusão e ainda menos á reconciliação. E está visto que estas questões, enquanto ficarem apenas dependentes da boa vontade das pessoas, não passarão de meros discursos sobre inclusão e sobre reconciliação.
É imperioso que a Constituição e as leis estabeleçam as balizas fundamentais que nos levem a realizar a inclusão e a reconciliação.
Com efeito não faz sentido que numa Província em que um partido elege o Governador, porque ao nível da Assembleia ganhou 51% dos assentos, ficando os restantes 49% com os outros partidos concorrentes, o Governo seja constituído apenas pelo primeiro partido.
A este nível é do interesse de todos os partidos, e dos cidadãos em geral, que na composição do Governo esteja reflectida de forma proporcional a composição da própria Assembleia. Assim a governação ao nível provincial, distrital e autárquico, reflectiria a situação real de cada um desses níveis, na sua complexidade e diversidade.
Certamente que para se viabilizar a governação poderá haver a necessidade, e em função dos resultados eleitorais de cada lugar, de fazer coligações pós-eleitorais. Isto é o que decorre da descentralização e da autonomia, porque a descentralização não é meramente administrativa: é descentralização política, e como tal, a diversidade política reflectir-se-á na vida das instituições dela resultantes.
Só nestas condições fará sentido afirmar que «o País não será o mesmo», para significar que teremos uma nova maneira de fazer a política no nosso País. Uma maneira verdadeiramente nova, aberta à inclusão de todos e à reconciliação entre todos os moçambicanos.
Por isso, não bastará, a meu ver apenas consagrar o sistema de lista e do cabeça de lista. É preciso pôr de lado o critério de que ganha quem tiver maioria absoluta, isto é, mais de 50%. Um partido, ou grupo de cidadãos, podem ganhar com uma maioria relativa. A solução não é ir-se a uma segunda volta, num oneroso «tira-teimas» (imagine-se o cenário, não numa autarquia, mas á extensão de todos os distritos e autarquias do País) … A solução é negociar uma solução pós-eleitoral que viabilize a governação. Negociar a coligação a que nos referíamos atrás.
Ao entrarmos nesta nova fase do processo de descentralização é preciso termos consciência de que não é um processo instantâneo, que se desencadeia num momento e, logo no momento seguinte, se chega ao estágio final dessa fase. A questão que é inevitável abordar é sobre o regime de transição, que é preciso definir, entre  a Revisão da Constituição e a implementação completa de todas as implicações desta fase da descentralização. Por exemplo, sobre a designação dos membros do Governo Provincial, entre a situação actual e a que vai prevalecer com a conclusão da implementação da descentralização a esse nível. Ou, no que se refere aos distritos, entre a situação actual e a que vai prevalecer em 2024 (ou 2023…). Esta questão é inadiável, deve ser abordada agora e têm que ser definidos agora os princípios desse regime de transição de forma que, desde já, a mudança se comece a verificar, e a descentralização não fique vazia de conteúdo.
Dada a complexidade desta questão é de se considerar a adopção de uma lei de transição e de gestão da transição, criando-se uma Comissão de Implementação ou de Monitoria do processo, eventualmente integrada também por personalidades de fora dos partidos, para se reduzir a margem de manobra ou de controvérsia partidária.


Então, fazer descentralização para configurar o País do futuro, não para reproduzir o País do passado, não para reproduzir indefinidamente as fontes de todas as conflitualidades que nos dividem e que nos armam uns contra os outros, eis a dimensão do desafio que a todos se nos coloca.

(Por Teodato Hunguana , Licenciado em 1972 na Universidade Clássica, Lisboa, Portugal.De 1975 a 1994, exerceu funções governamentais. De 1997 a 2003 exerceu funções parlamentares. De 2003 a 2009 exerceu funções de magistratura constitucional. Teodato Hunguana exerce sobretudo nas áreas de lei de investimento, lei administrativa e direito público)

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